Imagine uma situação bastante comum.
A prefeitura anuncia a reforma de uma escola pública.
A licitação é realizada.
Uma empresa vence a disputa.
O contrato é assinado.
A obra começa.
Alguns meses depois, porém, surgem perguntas.
Quanto já foi pago?
A reforma deveria estar pronta?
O valor original foi alterado?
Houve prorrogação do prazo?
Quem está fiscalizando?
E, principalmente:
aquilo que o governo contratou foi realmente entregue?
Na edição anterior de Transparência Pública, o Dossiê Nacional explicou como funcionam as licitações e por que o poder público, em regra, precisa seguir procedimentos para contratar empresas.
Agora avançamos para a etapa seguinte.
Porque escolher um fornecedor corretamente é apenas parte do caminho.
Dinheiro público bem aplicado exige também verificar se aquilo que foi contratado foi efetivamente executado.
O contrato é o começo de uma nova etapa
Depois da licitação — ou de uma contratação direta permitida pela legislação — administração pública e contratado passam a ter obrigações estabelecidas no contrato e nos documentos que integram a contratação.
Ali podem estar definidos o objeto, o valor, os prazos, as condições de execução, as responsabilidades das partes e outras regras.
Se uma empresa foi contratada para reformar uma escola, por exemplo, não basta saber quanto ela cobrou.
É necessário saber o que exatamente deveria entregar.
Quantas salas seriam reformadas?
Haveria troca do telhado?
Instalações elétricas seriam substituídas?
Qual seria o prazo?
Quais materiais e especificações foram estabelecidos?
A fiscalização começa pela compreensão dessas obrigações.
Quem fiscaliza a execução?
A Lei nº 14.133/2021 determina que a execução contratual seja acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados ou pelos respectivos substitutos.
O fiscal registra ocorrências relacionadas à execução e determina providências necessárias à regularização das faltas ou defeitos observados. Situações que ultrapassem sua competência devem ser comunicadas aos superiores em tempo adequado.
Isso é importante porque a assinatura do contrato não significa que o governo simplesmente entrega a responsabilidade à empresa e espera pelo resultado.
A Administração continua responsável por acompanhar a execução.
O que significa receber uma obra ou serviço?
Existe uma diferença fundamental entre uma empresa afirmar que terminou determinado trabalho e a Administração reconhecer que aquilo foi executado de acordo com o contratado.
A Lei de Licitações estabelece regras para o recebimento do objeto.
No caso de obras e serviços, existe previsão de recebimento provisório pelo responsável pelo acompanhamento e fiscalização e, posteriormente, recebimento definitivo por servidor ou comissão designada, mediante documentação que comprove o atendimento das exigências contratuais.
Essa etapa é essencial.
O pagamento realizado pelo poder público precisa estar relacionado àquilo que efetivamente foi executado segundo as condições da contratação.
E quando a obra é paga por etapas?
Grandes obras e determinados serviços normalmente não são pagos integralmente de uma só vez.
A execução pode ser dividida em etapas.
Imagine uma construção prevista para durar 18 meses.
À medida que determinadas fases são concluídas, pode ocorrer medição dos serviços realizados.
Essas medições são relevantes porque ajudam a demonstrar quanto do objeto foi efetivamente executado.
Por isso, ao fiscalizar uma obra, não basta perguntar:
“Quanto o governo já pagou?”
É necessário perguntar também:
“Quanto da obra deveria estar pronto para justificar esse pagamento?”
Essa comparação ajuda a compreender a execução física e financeira do contrato.
Onde o cidadão encontra essas informações?
Um dos principais instrumentos criados pela nova legislação é o Portal Nacional de Contratações Públicas, o PNCP.
A Lei nº 14.133/2021 instituiu o portal como sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela legislação.
O PNCP permite consultar, entre outras informações, editais, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos relacionados às contratações submetidas ao novo regime.
Além dele, União, estados, Distrito Federal e municípios mantêm seus próprios portais e sistemas de transparência.
Consultar o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)
Comece procurando o contrato
Vamos voltar ao exemplo da escola.
Você sabe que existe uma reforma em andamento.
O primeiro passo pode ser localizar o contrato correspondente.
Procure informações como:
órgão contratante;
empresa contratada;
objeto do contrato;
valor inicial;
data da assinatura;
prazo de execução;
vigência contratual.
Essas informações criam uma espécie de fotografia inicial da contratação.
A partir dela, podemos acompanhar o que aconteceu depois.
O que é um termo aditivo?
Durante a execução de determinados contratos, podem surgir situações que justifiquem alterações, dentro das hipóteses permitidas pela legislação.
Essas mudanças podem ser formalizadas por instrumentos como termos aditivos.
Um aditivo pode, conforme o caso e os requisitos legais, alterar valores, quantitativos, condições ou prazos.
A existência de um aditivo não significa automaticamente irregularidade.
Obras complexas podem encontrar circunstâncias que exijam modificações justificadas.
O que importa é saber:
por que houve alteração?
Qual foi seu fundamento?
Quanto o contrato passou a custar?
O prazo mudou?
A alteração está documentada?
Transparência significa permitir que essas respostas sejam encontradas.
Contrato ficou mais caro: houve superfaturamento?
Não necessariamente.
Esse é um cuidado fundamental para uma fiscalização responsável.
O aumento do valor de um contrato pode decorrer de diferentes causas legalmente admitidas.
Por isso, encontrar um aditivo elevando o valor inicial não autoriza, sozinho, concluir que houve fraude ou superfaturamento.
É preciso analisar a justificativa, a legislação aplicável, os serviços acrescentados ou modificados e os documentos correspondentes.
Fiscalização cidadã não significa transformar dúvida em acusação.
Significa transformar dúvida em investigação responsável das informações disponíveis.
O cidadão pode acompanhar uma obra fisicamente?
Pode observar aquilo que acontece em sua comunidade.
Se uma escola está sendo reformada, uma praça revitalizada ou uma rua pavimentada, os moradores convivem diariamente com a execução.
Isso produz uma forma muito poderosa de controle social.
O cidadão pode comparar aquilo que observa com as informações publicadas oficialmente.
Mas é necessário cuidado.
Uma percepção visual isolada nem sempre permite concluir se determinado cronograma está atrasado ou se determinada etapa foi executada tecnicamente de maneira inadequada.
Por isso, observação e documentação devem caminhar juntas.
Uma placa de obra pode ser o começo da fiscalização
Em muitas obras públicas existem placas com informações sobre a contratação.
Quando disponíveis, esses dados podem ajudar o cidadão a iniciar a pesquisa.
Nome da obra.
Órgão responsável.
Empresa executora.
Valor.
Prazo.
Número do contrato.
A partir dessas informações, é possível procurar documentos nos sistemas oficiais.
Uma placa diante de uma obra pode, portanto, funcionar como porta de entrada para algo muito maior:
seguir digitalmente o caminho do dinheiro público.
COMO ACOMPANHAR UMA OBRA PÚBLICA
O cidadão pode adotar uma sequência simples:
1. Identifique a obra ou serviço.
Descubra qual órgão é responsável.
2. Localize a contratação.
Procure no PNCP e nos portais de transparência do órgão.
3. Consulte o contrato.
Veja objeto, valor, empresa e prazos.
4. Procure os aditivos.
Verifique se ocorreram alterações posteriores.
5. Acompanhe os pagamentos.
Compare os valores desembolsados com a evolução da contratação.
6. Observe a execução.
Quando se tratar de uma obra próxima, veja o andamento sem interferir nos trabalhos.
7. Compare informações.
Verifique se aquilo que aparece nos documentos corresponde ao que está sendo executado.
8. Havendo dúvida relevante, peça informação.
A Lei de Acesso à Informação permite ao cidadão solicitar dados públicos, observadas as hipóteses legais de sigilo.
E se a informação não estiver disponível?
A transparência pública possui mecanismos ativos e passivos.
A transparência ativa ocorre quando o próprio governo disponibiliza informações independentemente de solicitação.
Já a transparência passiva permite que o cidadão formule pedidos específicos.
A Lei de Acesso à Informação — Lei nº 12.527/2011 — assegura o direito de solicitar informações aos órgãos públicos, respeitadas as exceções previstas em lei.
Se determinado documento necessário para compreender uma contratação não estiver facilmente disponível, o cidadão pode recorrer aos canais oficiais de acesso à informação.
Conheça a Lei de Acesso à Informação
E quando aparecem indícios de irregularidade?
Se a análise revelar fatos concretos que mereçam apuração, existem diferentes canais institucionais.
O próprio órgão contratante possui estruturas de controle.
Existem controladorias e ouvidorias.
Os Tribunais de Contas exercem fiscalização dentro de suas competências.
O Ministério Público pode atuar nas situações que se enquadrem em suas atribuições.
Mas uma denúncia responsável deve, sempre que possível, apresentar fatos objetivos e documentação.
Há enorme diferença entre dizer:
“Acho que essa obra está errada.”
e informar:
“O contrato previa determinada execução até esta data; os documentos mostram determinado pagamento; entretanto, existe esta situação objetiva que merece verificação.”
Quanto melhor a informação, mais qualificado se torna o controle social.
A fiscalização não termina quando a fita é cortada
Existe uma tendência natural de considerar uma obra concluída no momento da inauguração.
Mas a entrega formal possui importância jurídica e administrativa.
Além disso, determinadas responsabilidades podem permanecer mesmo depois do recebimento.
Uma escola pode ser inaugurada e posteriormente apresentar defeitos.
Uma estrada pode apresentar problemas.
Um equipamento pode não funcionar conforme previsto.
A execução contratual, portanto, precisa ser documentada adequadamente.
A inauguração é um ato visível.
A prestação de contas é o que permite saber como se chegou até ela.
O Especialista Explica
O advogado e professor Esdras Dantas de Souza, ouvido pelo Dossiê Nacional, destaca que a transparência precisa alcançar todas as etapas da utilização dos recursos públicos.
“Não basta saber que uma empresa venceu uma licitação. O cidadão tem o direito de conhecer aquilo que foi contratado, quanto custará, quais alterações ocorreram e se o objeto foi efetivamente entregue. A transparência só é completa quando permite acompanhar o dinheiro público do planejamento ao resultado.”
Segundo o jurista, o controle social deve ser exercido com responsabilidade.
“Fiscalizar não significa presumir irregularidades. Significa conferir informações, formular perguntas e exigir esclarecimentos quando existirem inconsistências. A fiscalização séria protege o patrimônio público e também evita acusações precipitadas contra gestores e empresas.”
Uma mudança importante de mentalidade
Durante muito tempo, acompanhar gastos públicos parecia atividade reservada a auditores, jornalistas, promotores, procuradores e especialistas.
A tecnologia está mudando essa realidade.
Um cidadão sentado em casa pode consultar contratos firmados a centenas ou milhares de quilômetros.
Pode verificar valores.
Pesquisar empresas.
Comparar documentos.
Consultar aditivos.
Acompanhar despesas.
Solicitar informações.
Isso não transforma cada brasileiro em auditor.
Nem deveria.
Mas cria algo extremamente importante para uma democracia:
a possibilidade de o cidadão fazer perguntas fundamentadas ao poder público.
O dinheiro só cumpriu sua finalidade quando o resultado chegou à população
Uma licitação pode ter sido realizada corretamente.
O contrato pode ter sido assinado.
O empenho pode ter sido emitido.
O pagamento pode aparecer no sistema.
Mas existe uma pergunta final que nenhuma planilha substitui:
a sociedade recebeu aquilo pelo que pagou?
A escola foi reformada?
O medicamento chegou?
A estrada foi construída?
O equipamento funciona?
O serviço foi prestado?
É nesse ponto que transparência e eficiência se encontram.
Porque dinheiro público não existe apenas para ser corretamente registrado.
Existe para produzir resultados para a sociedade.
E acompanhar esses resultados talvez seja uma das formas mais concretas de cidadania.
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
A série Transparência Pública, do Dossiê Nacional, explica como o dinheiro arrecadado da sociedade é planejado, contratado, utilizado e fiscalizado.
Nossa proposta não é estimular desconfiança generalizada em relação às instituições.
É oferecer conhecimento para que o cidadão consiga distinguir informação, dúvida, falha administrativa e eventual irregularidade.
Porque uma democracia madura não precisa de cidadãos que desconfiem de tudo.
Precisa de cidadãos que saibam onde procurar, o que perguntar e como fiscalizar.
Na próxima edição
Emendas parlamentares: de onde vem o dinheiro e como acompanhar para onde ele foi?
O Dossiê Nacional explicará como funcionam as emendas ao orçamento, quem pode indicá-las, como os recursos chegam a estados e municípios e quais instrumentos permitem ao cidadão acompanhar sua destinação.
