Imagine que uma prefeitura precise comprar medicamentos para seus postos de saúde.
Ou que um governo estadual necessite contratar uma empresa para reformar escolas.
Ou, ainda, que a União pretenda executar uma grande obra de infraestrutura.
Quem escolhe a empresa?
Como é definido o preço?
Qualquer fornecedor pode participar?
O governo pode simplesmente contratar quem desejar?
Em regra, não.
Quando a administração pública utiliza recursos da sociedade para comprar produtos, contratar serviços, realizar obras ou fazer determinadas alienações, precisa observar procedimentos estabelecidos pela legislação.
É nesse contexto que aparece uma palavra muito conhecida dos brasileiros, mas nem sempre compreendida:
licitação.
Muito além de um conjunto de formalidades administrativas, a licitação é um instrumento destinado a permitir competição entre interessados, buscar uma contratação vantajosa para a administração e assegurar tratamento isonômico aos participantes.
Em outras palavras:
licitação não é apenas burocracia. É também um mecanismo de proteção do dinheiro do cidadão.
O que é uma licitação?
Em linguagem simples, licitação é um procedimento utilizado pela administração pública para selecionar uma proposta destinada a atender determinada necessidade pública.
Antes de contratar, o órgão precisa identificar aquilo de que necessita, planejar a contratação, estabelecer requisitos e estimar custos.
Depois, conforme as características do objeto e as regras aplicáveis, abre-se a possibilidade de disputa entre interessados.
A lógica é relativamente simples:
se o dinheiro pertence à coletividade, sua utilização não pode depender apenas da vontade pessoal de determinado administrador.
Devem existir regras.
Por que o governo não pode simplesmente escolher uma empresa?
Imagine se um gestor pudesse decidir livremente quem forneceria computadores para uma secretaria, construiria uma escola ou prestaria determinado serviço ao governo.
A ausência de critérios objetivos abriria espaço para favorecimentos e escolhas incompatíveis com o interesse público.
Por isso, a Constituição Federal estabelece, como regra, a realização de licitação para obras, serviços, compras e alienações públicas, ressalvadas as hipóteses previstas em lei.
O procedimento procura garantir condições de igualdade aos concorrentes e selecionar uma proposta compatível com os interesses da administração.
A nova Lei de Licitações
O principal marco jurídico atualmente aplicável às licitações e aos contratos administrativos é a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.
Conhecida como Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, ela substituiu definitivamente o antigo regime geral de contratações.
A legislação trouxe maior preocupação com planejamento, governança, transparência, gestão de riscos, controle e utilização de meios eletrônicos.
Também criou instrumentos destinados a ampliar a publicidade das contratações públicas.
A contratação começa muito antes da disputa
Um dos aspectos mais importantes para compreender as licitações modernas é perceber que o processo não começa quando as empresas apresentam propostas.
Começa antes.
A administração precisa definir sua necessidade.
É preciso estudar o objeto da contratação, estimar preços, verificar soluções disponíveis e estabelecer as condições que deverão ser cumpridas.
Essa fase de planejamento é fundamental.
Uma licitação mal planejada pode gerar desperdício mesmo quando todo o procedimento posterior aparentemente segue as regras.
Por isso, transparência também significa permitir que a sociedade compreenda por que determinado gasto está sendo realizado.
Quais são as modalidades de licitação?
A Lei nº 14.133/2021 prevê cinco modalidades:
pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo.
Cada uma possui finalidade e características próprias.
O pregão, por exemplo, é utilizado quando o objeto possui padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos pelo edital.
A concorrência é empregada em situações previstas na legislação, inclusive para determinados bens e serviços especiais e para obras e serviços de engenharia.
O concurso destina-se à escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos.
O leilão é utilizado para alienação de determinados bens.
Já o diálogo competitivo foi criado para situações complexas nas quais a administração precisa dialogar com participantes previamente selecionados para desenvolver alternativas capazes de atender às suas necessidades antes da apresentação das propostas finais.
Ganha sempre quem oferece o menor preço?
Não necessariamente.
Esse é um dos equívocos mais comuns quando se fala em licitação.
A legislação prevê diferentes critérios de julgamento.
Dependendo da contratação, podem ser utilizados, entre outros, menor preço, maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior lance e maior retorno econômico.
Isso ocorre porque contratar bem não significa simplesmente comprar aquilo que custa menos.
Uma proposta aparentemente barata pode não ser vantajosa se o produto tiver baixa qualidade, se o serviço não atender às necessidades ou se houver custos adicionais posteriormente.
O objetivo é buscar resultado vantajoso para a administração dentro das regras estabelecidas.
Existem contratos públicos sem licitação?
Sim.
A própria legislação prevê situações em que a contratação pode ocorrer diretamente.
As duas expressões mais conhecidas são:
dispensa de licitação e inexigibilidade de licitação.
Mas elas não significam a mesma coisa.
O que é dispensa?
Na dispensa, a competição poderia existir, mas a legislação autoriza a contratação direta em determinadas situações.
A lei estabelece diversas hipóteses.
Entre elas podem estar contratações de menor valor dentro dos limites legais e determinadas situações emergenciais, desde que atendidos os requisitos previstos na legislação.
Isso não significa autorização para contratar sem justificativa.
Mesmo uma contratação direta precisa possuir processo administrativo, motivação, documentação e observância dos requisitos legais.
E o que é inexigibilidade?
Na inexigibilidade, a característica fundamental é a inviabilidade de competição.
Um exemplo pode ocorrer quando existe fornecedor exclusivo de determinado produto, observados os requisitos legais.
Há também outras situações expressamente disciplinadas pela legislação.
Portanto:
dispensa e inexigibilidade não são sinônimos de contratação sem controle.
Continuam submetidas a regras, justificativas, publicidade e fiscalização.
O edital é uma peça fundamental
Quando existe uma disputa pública, o edital funciona como uma das principais referências do procedimento.
Nele estão as regras da contratação.
O documento informa o objeto pretendido, condições de participação, requisitos, critérios de julgamento, prazos e diversas outras informações necessárias aos interessados.
Por isso, o edital também possui enorme importância para a fiscalização social.
Ao comparar aquilo que foi anunciado com aquilo que posteriormente foi contratado e entregue, o cidadão começa a compreender melhor a utilização dos recursos públicos.
O cidadão pode acompanhar uma licitação?
Pode.
E esse é um dos pontos mais importantes desta reportagem.
A Lei nº 14.133 criou o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), destinado a centralizar informações relacionadas às contratações submetidas à nova legislação.
Além dele, órgãos e entidades públicas mantêm seus próprios portais e sistemas de transparência.
Neles, dependendo da contratação, é possível encontrar informações como:
- editais;
- avisos de contratação;
- valores estimados;
- fornecedores;
- resultados;
- contratos;
- aditivos;
- atas de registro de preços;
- outros documentos relacionados ao procedimento.
O cidadão não precisa ser advogado, contador ou especialista em administração pública para começar a acompanhar essas informações.
É necessário, principalmente, saber o que procurar.
O que merece atenção?
Ao consultar uma contratação pública, algumas perguntas ajudam a compreender melhor o processo.
O que está sendo comprado?
Por que a contratação é necessária?
Quanto a administração estima gastar?
Quantas empresas participaram?
Quem venceu?
Qual foi o valor contratado?
O contrato sofreu alterações posteriormente?
O produto, serviço ou obra foi efetivamente entregue?
Nenhuma dessas circunstâncias, isoladamente, demonstra irregularidade.
Mas fazer essas perguntas ajuda o cidadão a acompanhar a trajetória do dinheiro público.
Preço muito baixo também merece cuidado
Frequentemente, a sociedade associa economia ao menor preço possível.
Mas uma proposta excessivamente baixa também pode exigir análise.
Se uma empresa oferece executar determinado serviço por um valor incompatível com seus custos reais, pode haver dificuldades na execução futura.
Por isso, a legislação prevê mecanismos para análise da exequibilidade das propostas.
O objetivo de uma boa contratação pública não é simplesmente pagar pouco.
É receber adequadamente aquilo que foi contratado, nas condições estabelecidas.
E depois que a licitação termina?
A fiscalização não termina com a escolha do vencedor.
Na realidade, começa outra etapa fundamental:
a execução do contrato.
É preciso verificar se os produtos foram entregues.
Se a obra avançou.
Se o serviço possui a qualidade contratada.
Se os prazos estão sendo cumpridos.
Se ocorreram alterações no valor ou no objeto.
É nesse momento que documentos como contratos, termos aditivos, medições e registros de execução ganham importância.
A transparência deve acompanhar todo o ciclo da contratação.
Quem fiscaliza?
O controle das contratações públicas ocorre por diferentes mecanismos.
A própria administração possui estruturas de controle interno e agentes responsáveis pelo acompanhamento contratual.
O Poder Legislativo exerce fiscalização dentro de suas competências.
Os Tribunais de Contas desempenham papel relevante no controle externo.
O Ministério Público pode atuar nas situações inseridas em suas atribuições constitucionais e legais.
O Poder Judiciário também pode ser chamado a examinar controvérsias.
E existe ainda outro fiscal:
o cidadão.
O controle social não substitui os órgãos públicos de fiscalização.
Mas pode complementá-los.
Transparência ajuda a prevenir irregularidades
Fraudes em licitações podem assumir diferentes formas.
Direcionamento indevido.
Combinação entre concorrentes.
Superfaturamento.
Documentação fraudulenta.
Pagamento por serviços não realizados.
Essas práticas, quando comprovadas, podem gerar consequências administrativas, civis e criminais.
Mas é importante fazer uma distinção.
A existência de irregularidades em determinadas contratações não significa que toda licitação seja suspeita.
Milhares de contratações públicas são realizadas diariamente para permitir o funcionamento de escolas, hospitais, universidades, órgãos de segurança e serviços públicos.
O desafio de uma democracia é aperfeiçoar continuamente os mecanismos capazes de prevenir, identificar e punir desvios.
O Especialista Explica
O advogado e professor Esdras Dantas de Souza, ouvido pelo Dossiê Nacional, destaca que compreender as licitações é uma forma concreta de exercer cidadania.
“O dinheiro utilizado nas contratações públicas pertence, em última análise, à sociedade. Por isso, a transparência não deve ser vista apenas como uma obrigação administrativa. Ela permite que o cidadão conheça as escolhas feitas pelo poder público, acompanhe os contratos e cobre eficiência na aplicação dos recursos.”
Segundo o jurista, a fiscalização responsável exige cuidado para não transformar qualquer dúvida em acusação.
“Fiscalizar é perguntar, verificar documentos, comparar informações e exigir esclarecimentos quando necessário. A existência de controle não significa presumir culpa. Significa assegurar que decisões envolvendo recursos públicos possam ser conhecidas, justificadas e avaliadas pela sociedade.”
Na prática: como começar a fiscalizar
O cidadão interessado em acompanhar uma contratação pode começar por uma necessidade muito próxima de sua realidade.
A reforma da escola do bairro.
A compra de medicamentos pelo município.
A pavimentação de uma avenida.
A contratação do transporte escolar.
A aquisição de equipamentos para um hospital.
Depois, pode procurar o procedimento correspondente nos portais oficiais.
Verificar o edital.
Identificar o vencedor.
Conhecer o valor.
Localizar o contrato.
E, posteriormente, acompanhar sua execução.
Quando milhares de cidadãos aprendem a fazer isso, transparência deixa de ser apenas uma palavra prevista em lei.
Transforma-se em cultura democrática.
Transparência Pública
A série Transparência Pública, do Dossiê Nacional, explica como o dinheiro público é arrecadado, planejado, contratado, utilizado e fiscalizado.
Nosso objetivo é oferecer ao cidadão instrumentos para compreender o funcionamento da administração pública e exercer o controle social com informação, responsabilidade e respeito às instituições.
Porque fiscalizar não significa desconfiar de tudo.
Significa compreender que, em uma democracia, o poder público administra recursos que pertencem à sociedade — e deve prestar contas sobre a forma como eles são utilizados.
Na próxima edição
Contratos públicos: como saber se uma obra ou serviço foi realmente entregue?
Depois de compreender como o governo escolhe seus fornecedores, o Dossiê Nacional mostrará como acompanhar aquilo que acontece depois da assinatura do contrato.
